Made in Czechia: Jak se staví zákon

Začalo to v létě 2018, kdy se premiér Babiš z hnutí ANO domluvil s prezidentem Hospodářské komory Dlouhým, že Hospodářská komora (HK) napíše nový stavební zákon. Byl to podivný nápad. HK totiž není odborná instituce, ale podnikatelský svaz, který byl zřízen hlavně proto, aby lobboval u státu ve prospěch svých členů. A těmi jsou nejen největší stavební a developerské korporace v zemi, ale i firmy z podnikatelského holdingu Agrofert, které premiér Babiš ovládá prostřednictvím svého svěřenského fondu.

Na základě toho pak v říjnu 2018 Babišova ministryně pro místní rozvoj Dostálová (také z hnutí ANO) uzavřela za stát s HK formální dohodu o tom, že komora bezplatně napíše nejen věcný záměr, ale i paragrafové znění stavebního zákona včetně novelizace několika desítek souvisejících zákonů.

Nový zákon je prý potřeba, protože ten současný byl zpackán poslední velkou novelou z roku 2017, kterou připravila předchozí ministryně pro místní rozvoj Šlechtová (rovněž z hnutí ANO). To bylo ještě v době, kdy hnutí ANO mělo „experty“ a ministryně Šlechtová byla jedním z nich. Ministryně Dostálová už expertkou není. Její úlohou je formálně trůnit nad hladkým průběhem legislativního kšeftu, který namísto jejího ministerstva zařídí byznysmeni.

Tři motory

Komora, která ve svém aparátu nikdy neoplývala specialisty na stavební právo, si na práci na novém zákoně najala advokátní kancelář HAVEL & PARTNERS. Mají k sobě blízko. Obě sídlí v paláci Florentinum na Praze 1. Informace o tom, kolik Hospodářskou komoru stála příprava návrhu nového stavebního zákona, kdo, z jakých zdrojů a na základě jakých smluv ji skutečně financoval, nejsou k dispozici. Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) je prý nezná. A HK je poskytnout odmítá. Dosud v české historii se nikdy nestalo, že by advokáti psali zákon pro zájmový podnikatelský svaz na základě smluv, o nichž nemá veřejnost žádné bližší informace.

V únoru 2019 HK předala MMR věcný záměr nového zákona. Vláda ho schválila v červnu 2019 bez předchozího projednání v Legislativní radě vlády a s mnoha otazníky a nevypořádanými připomínkami od ministerstev i dalších institucí. Z hlediska urychlení výstavby připomínal předražené ferrari, které měly pohánět vpřed tři motory: (a) obecním a krajským úřadům se odejme pravomoc povolovat stavby a převede se na nově zřízené státní stavební úřady v čele s Nejvyšším stavebním úřadem, (b) dotčeným orgánům ochrany životního prostředí se odejme pravomoc posuzovat stavby a převede se na stavební úřady, takže například o odnětí půdy ze zemědělského či lesního původního fondu ve prospěch výstavby budou rozhodovat samy stavební úřady (pro toto vytunelování působnosti specializovaných orgánů ochrany životního prostředí vymysleli tvůrci hezké označení „integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy“); a © unikátní právní konstrukce, která umožní, aby stavební povolení vydal počítač, když ho do 60 dnů nestihne vydat stavební úřad (v newspeaku tvůrců „automatické povolení stavby“).

Smutnou úlohu zde sehrál bývalý ředitel jedné z firem Agrofertu a současný ministr životního prostředí Brabec (také z hnutí ANO). Svým souhlasem s věcným záměrem odepsal systém právní ochrany životního prostředí, který máme v ČR od roku 1992.

Advokáti HK poté během pěti měsíců v neuvěřitelném tempu sesmolili paragrafové znění návrhu stavebního zákona i návrhu zákona o změně souvisejících 59 zákonů. A v listopadu 2019 to vše s množstvím jazykových i legislativních chyb odevzdali na MMR. To tyto elaboráty během jednoho měsíce přes Vánoce 2019 prohnalo mezirezortním připomínkovým řízením. Ale po Novém roce 2020 se ferrari zadrhlo.

Ministryně Dostálová si uvědomila, že výsledný paskvil nemůže projít. K formálním opravám ho proto svěřila profesionálním legislativcům a po obsahové stránce začala vyjednávat s městy (kraje a malé obce byly mimo hru). Města totiž vystoupila jako politicky nejvážnější fronta odporu. V tomto střetu nešlo ani tak o věcnou stránku, ale o podíl na moci: města kategoricky odmítala novou organizaci státní stavební správy. V ní by totiž povolování staveb příslušelo výlučně novým státním stavebním úřadům, zatímco města by v těchto věcech přišla o veškerou působnost i úředníky.

V lednu 2020 se ministryni Dostálové podařilo dojednat s předsedou Svazu měst a obcí Luklem kompromis. Podle něho by města dostala jako ústupek omezenou pravomoc povolovat v řízení na 1. stupni stavby do určité velikosti (na MMR se jim začalo říkat „psí boudy“) a na oplátku by už mlčela, a to i ohledně navržené státní centralizace v územním plánování. Přestože dojednaný kompromis vyvolal v paláci Florentinum mdloby, úředníci na MMR podle něho v průběhu jara 2020 návrh upravili a vytvořili hybridní soustavu obecních a státních stavebních úřadů, pro kterou se ujalo označení „kočkopes“.

Přitom původní návrh z dílny advokátů HK vyčistili od nejhorších zvěrstev, jako bylo například ono počítačové stavební povolení, a celkově ho i v některých jiných dílčích ohledech opravili k lepšímu. Ponechali však nedotčenou koncepci původního návrhu, podle níž klíčové otázky týkající se životního prostředí mají při povolování staveb posuzovat stavební úřady, aniž by se k tomu mohly závazně vyjadřovat dotčené orgány.

Kočkopes

V srpnu 2020 takto předělaný návrh s řadou připomínek schválila Legislativní rada vlády. Ta ovšem návrh posuzovala pouze po právní stránce, přičemž se odmítla zabývat hybridním modelem organizace stavební správy i otázkou integrace agendy dotčených orgánů do stavebních úřadů, a to s odůvodněním, že prý nechce „dělat politiku“. V LRV přitom neseděl ani jeden právník se specializací na právo životního prostředí. Začátkem září 2020 pak vláda včetně poslušného ministra Brabce návrh schválila a předložila Poslanecké sněmovně.

A tehdy návrh vstoupil do stalingradského kotle. Problém byl (a je) v tom, že vládní návrh je všeobecně politicky nepřijatelný. Proto již od jara 2020 připravují dvě různé politické skupiny nezávisle na sobě dva různé „komplexní pozměňovací návrhy“. První je skupina kolem poslance M. Kupky (ODS), jejímž cílem je zachovat současnou soustavu i pravomoc obecních a krajských stavebních úřadů při povolování staveb. Druhou je pak skupina kolem MMR, jejíž cíl je – pod vlivem HK – zcela opačný, tedy přepracovat vládní návrh zpět co nejvíce do podoby původního návrhu z dílny advokátů HK, zrušit „kočkopes“ a zřídit soustavu čistě státních stavebních úřadů.

Holý fakt, že samo garanční ministerstvo vypracovalo komplexní pozměňovací návrh ke svému vlastnímu návrhu zákona, který předtím připravilo (tedy jaksi v zastoupení Hospodářské komory) a předložilo sněmovně, je obrazem totálního legislativního úpadku. Pro obě zmíněné skupiny je přitom ochrana životního prostředí spíše jen komplikací při povolování staveb. Proto ani jedna z nich nepočítá se změnami, které by vrátily původní pravomoci dotčeným orgánům v oblasti životního prostředí.

Sněmovna v 1. čtení v listopadu 2020 hlasy poslanců za ANO, ČSSD, KSČM a SPD návrh postoupila dále a přikázala ho technokraticky zaměřenému hospodářskému výboru jako výboru garančnímu. Zpravodajem byl určen „spolehlivý“ M. Kolovratník (jak jinak než z hnutí ANO). A aby to celé nevypadalo jako fraška, ministryně Dostálová nyní zvažuje, že „svůj“ komplexní pozměňovací návrh předloží prostřednictvím M. Kolovratníka jako „jeho“ poslanecký pozměňovací návrh. Do arény pak vstupují největší města, opouštějí Luklův kompromis z ledna 2020 a přicházejí s novou strategií.

Snaží se lobbovat u ministryně Dostálové a poslance Kolovratníka a uzavřít s nimi nový deal: podpoří její (respektive Kolovratníkův) komplexní pozměňovací návrh a smíří se s tím, že stavby budou povolovat pouze státní stavební úřady, ale odměnou za to si budou moci v samostatné působnosti připravovat územní plány. Hlavně Praze jde o to, aby si mohla snadno a bez větších trampot s veřejností i městskými částmi připravit návrh nového Metropolitního územního plánu s rozsáhlou deregulací výstavby na dosavadních volných plochách.

Do toho všeho pak na půdu Poslanecké sněmovny přicházejí desítky dalších poslanců a načítají své vlastní malé pozměňovací návrhy. V guláši pozměňovacích návrhů už nikdo ani neví, zda tyto „malé“ poslanecké pozměňovací návrhy mají měnit původní vládní návrh, anebo Kolovratníkův „velký“ pozměňovací návrh. Ale to už je jen drobnost.

Příprava „nového a lepšího“ stavebního zákona se tak rozpadla v nebeský chaos. V tomto stavu už nikomu nejde o promyšlenou koncepci, ale jen o to, jak urvat nějaké kusy moci, vlivu či protekce v územním plánování nebo při povolování staveb. Ale není to náhoda. V prostředí legislativního klientelismu, v němž návrh nového stavebního zákona vznikl, to jinak dopadnout nemohlo. Na víc v současné době nemáme.

Autor je  působí na Právnické fakultě UK